Трішки історії

Міністерство фінансів України оприлюднило План цифрового розвитку Державної податкової служби України до 2030 року, що визначає пріоритетні напрями та етапи цифрової трансформації вказаного відомства.

План було затверджено Рішенням Комітету з управління інформаційними технологіями у системі управління державними фінансами (Комітет) (протокол від 18.12.2024 № 8) та введено в дію наказом Мінфіну від 24.12.2024 № 660. Нагадаю, що Положення про вказаний Комітет, який є постійно діючим органом, було затверджено ще наказом Мінфіну від 02.03.2021 № 134, а пунктом 1 розділу ІІ «Основні завдання та функції Комітету» Положення про Комітет першим серед основних завдань Комітету визначено «розгляд та погодження ІТ-стратегії для суб’єктів системи [управління державними фінансами]».

До суб’єктів системи управління державними фінансами належать:

• Державна казначейська служба України;
• Державна податкова служба України;
• Державна митна служба України;
• Державна аудиторська служба України;
• Державна служба фінансового моніторингу України.

Разом із представниками цих центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) до складу Комітету також входять представники Міністерства цифрової трансформації України та Державної регуляторної служби України.

Загалом у кожному ЦОВВ України вже давно запроваджено посади заступників міністрів (голів) з питань цифрового розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації. Із липня 2020 року таким незмінним в структурі ДПС України є заступник Голови ДПС України з питань цифрового розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації Наталія Калєніченко. А про цифровізацію ЦОВВ України багато говорилось і писалось і до 2020 року. Можливо пригадати відповідні численні рекламації і ДФС, і МДЗУ (Міндоходів), і ДПА, які надавалися роками і до 2020 року, але обсяг публікації є обмеженим.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.11.2021 № 1467-р було затверджено Стратегію здійснення цифрового розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації системи управління державними фінансами на період до 2025 року та затвердження плану заходів щодо її реалізації.

Також розпорядженням КМУ від 29.12.2021 № 1805-р було схвалено Стратегію реформування системи управління державними фінансами на 2022 – 2025 роки, де, із посиланням на розпорядження КМУ від 17.11.2021 № 1467-р, також приділяється достатньо уваги необхідності цифрової трансформацій вітчизняної системи управління державними фінансами, в т. ч. податкових та митних органів.

Отже, відповідних стратегій в Україні вже вистачало і до 2024 року.

В умовах війни Росії з Україною 28.02.2024 Рада Європейського Союзу схвалила започаткування Інструменту Ukraine Facility загальним обсягом 50 млрд євро, з яких 17 млрд євро грантів і 33 млрд євро позик, що будуть надаватися Україні протягом 2024–2027 років. За тим, як Україна використає ці кошти від ЄС, слідкуватиме окрема Ревізійна рада.

29.02.2024 було затверджено базовий документ, який регулює порядок надання цієї фінансової допомоги – Регламент (ЄС) 2024/792 Європейського парламенту та Ради ЄС (Regulation (EU) 2024/792 of the European Parliament and of the Council of 29 February 2024 establishing the UkraineFacility), який і засновує інструмент Ukraine Facility.

15.04.2024 Європейська комісія схвалила запропонований урядом України План Ukraine Facility, в якому Україна взяла на себе зобов’язання перед ЄС щодо виконання низки реформ, за що буде отримувати кредити та гранти. Загалом План Ukraine Facility охоплює 15 сфер та визначає 69 реформ і 10 інвестицій, розбитих на 146 якісних і кількісних показників (індикаторів). Цифрова трансформація є однією із таких 15 сфер Плану Ukraine Facility, яка передбачає посилення цифровізації ЦОВВ, у т. ч. цифровізацію діяльності Державної податкової служби України та Державної митної служби України шляхом ухвалення та реалізації планів цифровізації цих двох органів.

Принцип «кошти в обмін на реформи» прописаний у додатках до рішення Єврокомісії про схвалення Плану Ukraine Facility. Регламент щодо введення фінансового інструменту Ukraine Facility передбачає право Європейської Комісії зменшувати підтримку і відшкодовувати будь-яку суму, або вимагати дострокового повернення позики, у випадках серйозних порушень, шахрайства, корупції чи конфлікту інтересів, що впливають на фінансові інтереси ЄС, які не були виправлені Україною.

Одним із таких індикаторів на IV квартал 2024 року і було визначено прийняття Стратегічного плану цифрового розвитку, цифрової трансформації та цифровізації Державної податкової служби відповідно до рекомендацій Національної стратегії доходів на 2024-2030 роки (НСД), схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.12.2023 № 1218-р. У разі необхідності отримання більш поглибленого розуміння Плану, який фактично цілком складається із дуже загального набору шаблонних фраз, автор цієї публікації пропонує додатково звернутися до НСД в частині питань цифровізації діяльності органів ДПС.

Саме на його виконання наказом Мінфіну від 24.12.2024 № 660 і було затверджено відповідний План цифрового розвитку Державної податкової служби України до 2030 року. За 10 місяців до цього, наказом Мінфіну від 09.02.2024 № 63 також було затверджено Довгостроковий національний стратегічний план цифрового розвитку, цифрової трансформації та цифровізації Державної митної служби України.

Зазначимо, що участь в підготовці обох планів приймали міжнародні експерти EU4PFM(Програма Європейського Союзу з підтримки управління державними фінансами в Україні) з питань ІТ.

Про План

Далі розглянемо окремі положення Плану.

План спрямовано на застосування комплексного підходу до розвитку ІТ-ресурсів, автоматизації бізнес-процесів, підвищення рівня сервісів платникам податків, розвитку ІТ-інфраструктури ДПС.

План визначає комплекс завдань, проєктів, напрямів цифрової трансформації всіх компонентів податкової сфери на основі єдиних підходів, стандартів і технологій.

Метою виконання Плану є дотримання місії і досягнення стратегічних цілей ДПС шляхом побудови сучасної та ефективної системи управління ІТ для забезпечення підтримки і цифрового розвитку податкової системи як частини управління державними фінансами в контексті виконання Стратегії здійснення цифрового розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації систем управління державними фінансами та вимог ЄС щодо загальних напрямів розвитку ІТ для податкових органів Європейського Союзу.

Наближення до загальних напрямів розвитку ІТ для податкових органів ЄС є необхідною умовою, враховуючи євроінтеграційні ініціативи України. Однак все зазначене до цього є підбіркою загальних штампів навколо модернового слова «цифровізація» («діджиталізація»), яке наші посадовці використовують вже не один рік і там де це потрібно, і там – де в цьому не має потреби. На жаль, на думку автора цієї публікації, шаблонний підхід, при якому форма переважає за зміст, загалом притаманний Плану в цілому. Просто прийняття цього Плану необхідне для отримання чергової відмітки про виконання чергового індикатора Плану Ukraine Facility.

Так, План зазначає наступні загальні переваги автоматизації процесів податкового адміністрування:

• «забезпечення відповідності податкової системи України стандартам ЄС;
• спрощення та доступність податкових сервісів для платників податків;
• зниження витрат на податкове адміністрування;
• зменшення адміністративного навантаження та адміністративних бар’єрів (зменшення витрати часу та праці на подання та сплату податків та інші заходи податкового контролю);
• автоматизація процесів податкового контролю та забезпечення обробки великих масивів даних (SAF-T UA);
• запобігання ухиленню від сплати податків і сприяння економічній стабільності через запровадження системи управління податковими ризиками (СУПР або СУР);
• підвищення ефективності та прозорості роботи ДПС шляхом автоматизації аналізу ризиків пов’язаних з великими обсягами даних у трансфертному ціноутворенні».

Що передбачає план цифрового розвитку Державної податкової служби України

Цікаво, що серед запропонованих переваг автоматизації процесів податкового адміністрування не згадується скорочення чисельності посадових осіб контролюючих органів та, відповідно, витрат на функціонування таких органів в цілому. Хоча в будь-якому бізнесі це є прямими наслідками автоматизації процесів. Проте План зазначає, що цифрова трансформація бізнес-процесів податкового адміністрування в Україні орієнтована на ініціативи із:

• покращення комплаєнсу;
• реформ у сфері доброчесності та ефективне адміністрування;
• якості даних та управління даними;
• євроінтеграції;
• безпеки даних.

Однак досвід платників податків протягом довгих років вказує, що тягар щодо забезпечення якості даних контролюючий орган завжди перекладає на платників податків та й ще використовує це як можливість застосування до платників податків штрафних (фінансових) санкцій.

Також остання історія щодо хакерської атаки на державні реєстри України, яка відбулася 19.12.2024, особливо гостро ставить питання безпеки даних, оскільки План передбачає використання ДПС як значних масивів даних платників податків, власних інформаційних масивів, так і посилення використання інформації держреєстрів.

Портфель запропонованих Планом проєктів цифрової трансформації ДПС налічує:

• створення автоматизованої системи управління податковими ризиками (АСУПР);
• автоматизація проведення камеральних перевірок;
• доопрацювання та вдосконалення ІКС «Електронний кабінет»;
• доопрацювання ІКС «Податковий блок» – отримання інформації від Казначейства;
• створення ІКС для електронного аудиту «Е-аудит»;
• впровадження та розвиток програмного забезпечення ІКС ДПС для інформаційної взаємодії органів ДПС, Держказначейства, банків та небанківських надавачів платіжних послуг, емітентів електроних грошей у процесі передачі платіжних інструкцій на примусове списання (стягнення) коштів в електронній формі;
• розробки, тестування ІТ-рішень, необхідних для функціонування електронної системи контролю за обігом тютюнових виробів, алкогольних напоїв та рідин, що икористовуються у електронних сигаретах;
• доопрацювання та вдосконалення ІКС «Податковий блок» у частині роботи з боргом;
• побудова Системи інформаційного управління (MIS), зокрема, доопрацювання ІКС «Податковий блок» у частині створення функціоналу для централізованого формування звітності ДПС та її територіальних органів;
• створення системи управління знаннями e-learning (для персоналу органів ДПС);
• модернізація ІКС «Податковий блок» у частині адміністрування майновими податками;
• удосконалення системи електронного адміністрування реалізації пального та спирту етилового;
• розроблення ПЗ щодо цифровізації формування матеріалів фактичних перевірок;
• розроблення ПЗ та запровадження технічного устаткування Єдиного реєстру рахунків фізичних і юридичних осіб та індивідуальних банківських сейфів;
• розвиток СОД РРО;
• інтеграція ІКС ДПС з інформаційними системами держави та Державними Реєстрами;
• створення сховища даних (DWH);
• розвиток ІТ-інфраструктури, обладнання;
• завершення розроблення, тестування та впровадження ІКС «Автоматизован система роботи з великими масивами даних для проведення аналізу ризиків з трансфертного ціноутворення»;
• розроблення ІТ-рішення для автоматизоваого обліку запитів у рамках міжнародного обміну інформацією;
• інтеграція ІКС ДПС із системами ЄС (ПДВ);
• інтеграція ІКС ДПС із системами ЄС (акциз);
• підключення України до платформ безпекового обміну інформацією;
• інтеграція з міжнародною системою обміну інформацією (DAC7);
• участь у межах компетенції в ІТ-консолідації інформаційних ресурсів суб’єктів системи усправління державними фінансами на рівні Мінфіну;
• впровадження апаратно-програмного комплексу для контролю, у т. ч. моніторингу Мінфіну адміністрування ДПС баз даних та інформаційних ресурсів.

Наведений перелік ініціатив наведено повністю, щоб читач міг самостійно сформувати уявлення про напрямки діяльності ДПС щодо цифровізації.

Відзначу, що портфель запропонованих Планом проєктів цифрової трансформації ДПС, на жаль, не містить окремого проєкту щодо впровадження автоматизованого визначення та оцінки ключових показників ефективності (КРІ) для посадових органів ДПС. Така ініціатива із автоматизації, за умови її справжньої аналітичності та усунення людського фактору могла би бути об’єктивною та по справжньому корисною.

Реалізація наведеного портфелю проєктів здійснюватиметься ДПС за рахунок коштів Державного бюджету, міжнародної технічної допомоги, інших не заборонених законодавством джерел фінансування.

Розмір фінансування, необхідного для реалізації проєктів буде визначений на підставі технічних вимог з деталізацією обсягу робіт за кожним проєктом з урахуванням положень національного законодавства та законодавства ЄС.

Фактично першим орієнтовним джерелом фінансування для кожного із проєктів зазначено міжнародну технічну допомогу (далі – МТД). Україна не бажає істотно вкладувати власних коштів у процеси своєї цифрової трансформації, що в подальшому може призвести до значної кількості складнощів, починаючи із надмірної залежності від МТД та неможливості чітко планувати свої витрати, а отже і дії, на цифровізацію ДПС на роки вперед. Стратегічний характер Плану відразу постає перед сумнівами. Більш схоже, що Планом на оперативному рівні просто зібрані до купи ініціативи, які вже (іноді роками) здійснюються ДПС та згадувались і в НСД. З високою ймовірністю, що одним, якщо не основним, джерелом такого фінансування буде допомога надана в рамках EU4PFM.

На жаль, моніторинг та оцінювання ефективності ралізації Плану буде проводити ДПС разом із Міністерством фінансів України та Міністерством цифрової трансформації України. Цікава ситуація, коли ДПС надають можливість самій оцінювати свою ефективність в такому важливому напрямку як цифровізація. Об’єктивність такої самооцінки ДПС виконання Плану відразу буде сумнівною. Міністерство фінансів України разом із Міністерством цифрової трансформації України мали б виступати на перших ролях при винесенні такої оцінки, а не віддавати її ДПС, діяльність якої координується Мінфіном. При цьому, Мінцифри є профильним відомством в питаннях оцінки цифрових процесів, процесів цифровізації.

Загалом План в тих чи інших варіаціях повторює та, можливо, частково, більшою мірою розкриває декілька із окремих положень НСД. План не містить нічого принципово нового від того, що згадувалось в НСД.

Наведені зауваження ще більшою мірою підкреслює формальність запропонованого Плану.

Про тенденції та цифрову асиметрію

Загалом платники податків мають чітко усвідомлювати та враховувати в своїй діяльності, що у ЦОВВ нашої країни, зокрема, в ДПС, протягом довгих років:

• накопичується інформація про їх діяльність;
• обсяги такої інформації, її деталізованість та кількість питань, яких вона стосуються, з кожним роком тільки збільшується;
• процеси обміну інформацію як між ЦОВВ України, так і з іноземними компетентними органами, тільки збільшуються майже у геометрічній прогресії з кожним роком;
• також в наступні роки з’являться, будуть різко зростати обсяги надання та способи використання контролюючимими органами інформації від різноманітних найбільших міжнарожних онлайн-платформ;
• розвиваються нові аналітичні інструменти обробки таких масивів інформації, які використовуються контролюючими органами;
• зростає рівень відповідальності та інші форми наслідків від ненадання та / або неналежного надання відповідної інформації контролюючим органам.

Такі тенденції є глобальними. Інформаційна асиметрія, коли контролюючі органи мають все більше інформації про платників податків, а платники податків все менше розуміють (володіють інформацією) про те чому та яким чином діють контролюючі органи в тих чи інших випадках, стала аксіомою. Розмови про «ринкову економіку» все більше можна вважати такими, що не відповідають реальностям сьогодення. Бізнес-асоціації та інші форми об’єдання платників податків, залучаючи аналітичні центри, мають активно розробляти заходи та впливати на зменшення інформаційної асиметрії між контролюючими органами та платниками податків. Діяльність контролюючих органів в Україні має стати прозорою не на папері. Інакше нас очікує цифровий бізнес-лагерь (digital business-camp), в якому ми все більше будемо відчувати себе «гусаками», а не платниками податків, які платять всім ЦОВВ, а не навпаки.

Поки що лозунги «цифровізації» у більшості вітчизняних ЦОВВ значною мірою використовуються для:

• звичайнісінького хайпу з боку керівних посадових осіб таких міністерств та відомств та умовного штучного приєднання до глобального модного тренду цифровізації;
• формального отримання чергової галочки про досягнення (участь в досягненні) якогось чергового індикатору, якій поставлено перед нашою державою;
• зняття з конкретних посадових осіб персональної відповідальності за наслідки діяльності та прийнятих рішень та перенесення такої відповідальності, тобто її анулювання, на знеособлене програмне забезпечення та автоматизовані ІТ-рішення.

Платники податків, особливо крупний бізнес, мають замислитися над необхідністю створення та/або підвищення ефективності власної організаційної системи комплаєнсу, однією із частин якого має бути податковий комплаєнс. При цьому не плутайте власний організаційний податковий комплаєнс із тією конструкцією, яку під виглядом комплаєнсу для власних цілей останні роки пропонує ДПС.

Опубліковано в “Юридичній практиці”.