25 грудня 2024 року у Верховній Раді України було зареєстровано проєкт Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо оцінки ефективності та результативності діяльності податкових органів» (реєстр. № 12359 від 25.12.2024), ініціаторами якого виступили Голова парламентського комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Данило Гетманцев та ще 22 народних депутатів України.

Про попередні спроби впровадження КРІ для ДПС

Запропонований для оцінки діяльності ДПС законопроєкт є не першою і не другою спробою запровадження відповідних показників оцінки діяльності податкового органу.

Нагадаю, що ще понад вісім років тому, у 2016 році, Міністерство фінансів України (Офіс Реформ Мінфіну) спільно з Міжнародним валютним фондом та Інститутом податкових реформ вже розробили ключові показники ефективності (Key Performance Indicators – КРІ) для Державної фіскальної служби України.

27 вересня 2016 року Міністр фінансів України Олександр Данилюк затвердив та надіслав Голові ДФС Роману Насірову встановлені ключові показники ефективності в реформі ДФС разом із визначеними стратегічними цілями та завданнями на 2016-2017 роки.

Тобто, ми побачили на практиці, навіть не теоретично, що для встановлення ключових показників діяльності (для податкових та митних органів також, діяльність яких координується Мінфіном, прийняття такого окремого законопроєкту не є обов’язковим. Він навіть не є необхідним. Ніщо не заважало всі ці роки і нині запровадити КРІ відповідними наказами та розпорядженнями Мінфіну та ДПС. Хоча нині законотворці і намагаються запевнити нас в інакшому.

Нагадаю, що кожного року ДПС складає та затверджує відповідні щорічні плани заходів з реалізації стратегічних цілей діяльності ДПС та кожного місяця оприлюднює звіти про його виконання (для прикладу див. розділ «План заходів з реалізації стратегічних цілей діяльності ДПС та звіти про його виконання на 2024 рік» на вебпорталі ДПС)).

Що заважає відразу визначати відповідні КРІ в подібних планах діяльності та оцінювати такі КРІ у відповідних звітах про їх виконання для автора статті залишається таємницею? Що заважає вже давно використовувати такі КРІ для оцінки посадових осіб згідно положень ст. 44 «Оцінювання результатів службової діяльності» Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу» та у Порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, визначеного постановою КМУ від 23.08.2017 № 640 (із змінами), для автора статті теж є таємницею? Але відповідь у формі запитання про такі таємниці дуже проста: Кому потрібен реальний та прозорий механізм оцінювання ефективності діяльності ДПС?

Ще вісім років тому розробниками КРІ пафосно наголошувалось, що запровадження KPI дозволить:

• «перетворити ДФС з карального на сервісний орган;
• зменшити кількість перевірок та необґрунтованих нарахувань, при цьому підвищити ефективність захисту інтересів держави;
• забезпечити більш об’єктивний розгляд скарг щодо адміністративного/апеляційного оскарження;
• підвищити якість роботи ДФС стосовно порушників закону і одночасно збільшити надходження до бюджету;
• скоротити кількість позапланових перевірок;
• зменшити присутність людського фактору та можливостей для корупції;
• скоротити кількість необґрунтованих кримінальних проваджень;
• забезпечити збільшення податкових надходжень згідно із законодавством».

Але сталося, як сталося. Ця ініціатива відійшла у небуття.

Цікаво, що на самому початку Пояснювальної записки до Законопроєкту № 12359, фактично як обгрунтування цього проєкту, згадується, що ще у вже далекому 2018 році була здійснена незалежна оцінка процесу адміністрування податків в Україні за методологією TADAT (the Tax Administration Diagnostic Assessment Tool) (TADAT Performance Assessment Report Ukraine, February 2018; або Звіт TADAT про оцінку ефективності в Україні, лютий 2018 року), а також загальні рекомендації підготовлені одним із експертів Міжнародного валютного фонду (МВФ) ще більш давнішнього 2010 року (Revenue Administration: Performance Measurement in TaxAdministration by William Joseph Crandall, July 29, 2010; або «Адміністрування доходів: Вимірювання ефективності податкового адміністрування» Вільяма Джозефа Крендалла від 29.07.2010), які рекомендують здійснювати оцінку ефективності діяльності податкових органів на стратегічному, операційному та індивідуальному рівнях.

В цих документах відсутні висновки щодо необхідності прийняття окремого закону для запровадження системи КРІ для податкових органів в цілому та для ДПС України зокрема.

Також залишається питання навіщо було очікувати з 2018 року що нарешті зареєструвати законопроєкт за реєстр. № 12359 від 25.12.2024 року.

Додатково згадаємо ще одну попередню спробу запровадити KPI для податкових органів України, а саме: урядовий проєкт Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо оцінки ефективності роботи податкових органів» (за реєстр. № 9471 від 10.07.2023; ініціатор – Прем’єр-міністр Украни Денис Шмигаль). Цей законопроєкт навіть було включено до порядку денного ВРУ за № 3939-IX від 03.09.2024, але залишився без відповідного належного руху. Але схоже, що і ця спроба відійшла у небуття.

Про Національну стратегію доходів до 2030 року і КРІ для ДПС

Але і це не все. Звісно ми не можемо не згадати про гостро суперечливу Національну стратегію доходів до 2030 року, затверджену ще рік тому розпорядженням КМУ від 27.12.2023 № 1218-р(далі – НСДУ). Хоча НСД сором’язливо не згадується у Пояснювальній записці до Законопроєкту № 12359. А чому не згадується далі нам стане зрозуміло.

В підрозділі 4.2.4(b) «Вдосконалення кадрової політики ДПС» НСДУ, серед проблем, які потребують вирішення, було вказано «відсутність [в ДПС] автоматизованого моніторингу виконання завдань і ключових показників ефективності, результативності та якості службової діяльності державних службовців» та встановлено для виконання ДПС наступні заходи:

Захід 7: «Упродовж кварталу після надходження НСДУ до ДПС на виконання: перегляд завдань і ключових показників ефективності, результативності та якості службової діяльності для державних службовців, які забезпечують розробку (участь у розробці) стратегії розвитку ДПС та плану заходів з її реалізації, та забезпечення їх виконання, у т. ч. щодо виконання НСДУ»;

Захід 4. Протягом 2024–2026 років забезпечити вдосконалення управління ефективністю персоналу ДПС, в т.ч. шляхом «розробки, тестування та впровадження автоматизованого моніторингу виконання завдань і ключових показників ефективності, результативності та якості службової діяльності державних службовців».

Цікаво, що формулювання «перегляд завдань і ключових показників ефективності» ДПС, який мав бути здійснено ще у першому кварталі 2024 року, мав на увазі, що «завдання і ключові показники ефективності» для ДПС вже існували, але вимагали подальшого доопрацювання.

Ще більш цікаво, що в НСДУ жодним чином не згадувалось про необхідність прийняття окремого Закону України для виконання цих заходів. А один рік з трьох відведених на «впровадження автоматизованого моніторингу виконання завдань і ключових показників ефективності» вже минув. А ще необхідно буде розробити ряд нормативно-правових актів з порушеного питання (див. Законопроєкт № 12359), розробити відповідні технічні заявки на впровадження відповідних ІТ-рішень. Так і минуть всі три (вже тільки два) відведені на це роки, а про кінцевий результат і спитати не буде з кого на той час.

Можливо зробити висновок, що реєстрація Законопроєкту № 12359 є лише черговою імітацією, в першу чергу перед МВФ, що здійснюється виконання відповідного завдання (заходу) НСДУ стосовно впровадження KPI для ДПС (та і для ДМС – інший законопроєкт).

Про Законопроєкт № 12359

Законопроєктом щодо встановлення KPI для податкової пропонується:

• визначення поняття «ключовий показник діяльності податкових органів» (KPI) та встановлення загальних вимог до KPI;
• визначення поняття «податковий розрив» (tax gap) та запровадження щорічного обчислення і оприлюднення цього показника;
• Методику розрахунку податкового розриву, порядок і строки оприлюднення інформації за результатами розрахунку податкового розриву встановлювати КМУ;
• запровадження рекомендованої МВФ класифікації KPI для ДПС на стратегічні (строком більш ніж на один рік) та операційні (щорічні);
• порядок оцінки ефективності та результативності діяльності податкових органів, перелік та методика розрахунку ключових показників діяльності податкових органів затверджувати Мінфіну;
• цільові значення для ключових показників діяльності податкових органів визначати Мінфіну; а оприлюднювати такі значення протягом десяти днів на своєму офіційному веб-сайті після їх отримання від Мінфіну.
• встановлення взаємозв’язку між індивідуальним оцінюванням службової діяльності посадової особи та оцінкою діяльності ДПС результатів службової діяльності посадових осіб податкових органів відповідно до статті 44 Закону України «Про державну службу» (нагадаю, що окремий закон для використання КРІ про оцінці держслужбовців не є обов’язково необхідним);
• врегулювання порядку щоквартального оприлюднення інформації про виконання KPI для ДПС у вигляді звіту ДПС за формою, визначеною Мінфіном;
• першим звітним періодом для оцінки ефективності та результативності діяльності податкових органів має стати 2025 рік;
• перелік показників рекомендованих Кабінету Міністрів України для встановлення KPI для ДПС.

Для більшого розуміння зупинимось на двох наступних моментах запропонованого законопроєкту щодо стратегічних та операційних КРІ для ДПС.

По-перше, з метою запровадження рекомендованої МВФ класифікації KPI для ДПС на стратегічні та операційні напрямками для таких КРІ визначено:

• для стратегічних КРІ – показники діяльності податкових органів, які дозволяють оцінити ефективність та результативність діяльності податкових органів щодо здійснення комплаєнсу на основі цільових значень, які підлягають оцінці за період довше, ніж один рік;
• для операційних КРІ: ефективне управління податковими ризиками (комплаєнс-ризиками); ефективність вирішення податкових спорів; здійснення сервісного обслуговування платників, надання інформаційно-довідкових послуг; підзвітність та прозорість; інші напрями діяльності податкових органів, визначені Мінфіном.

По-друге, законотворці рекомендують Уряду вжити заходів щодо забезпечення визначення Мінфіном, цільових значень для КРІ для ДПС шляхом встановлення:

стратегічних ключових показників діяльності податкових органів: показник податкового розриву, рівень довіри платників податків до податкових органів за результатами незалежного опитування платників податків, рівень цифровізації податкових органів, рівень операційної ефективності;

операційних ключових показників діяльності податкових органів, які визначають показник/відсоток/динаміку щодо: зареєстрованих платників податків за результатами вжитих заходів податкового контролю, своєчасно поданих податкових декларацій, сплати самостійно узгоджених податкових зобов’язань (добровільна сплата), ефективності документальних перевірок, ефективності адміністративного та судового оскарження, погашеної суми податкового боргу від загальної суми сплачених податків і зборів.

Чому Мінфін, який згідно свого положення є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію єдиної державної податкової, митної політики (п. 1 Положення про Міністерство фінансів України від 20.08.2014 № 375), не може визначати КРІ без запропонованого Законопроєкту № 12359 та додатково ускладненого ним ще необхідністю участі в цьому процесі Кабінету Міністрів України залишається незрозумілим. Подібні положення щодо визначальної ролі Мінфіну у формуванні та реалізації єдиної державної податкової, митної політики, а також в координації діяльності ДПС та Держмитслужби містять і Податковий та Митний кодекси України, а також відповідні положення цих відомств. Отже, Мінфін вже давно має право встановлювати КРІ для ДПС та Держмитслудби.

Про «податкові розриви» у Законопроєкті № 12359

Також хотілось би окремо зазначити, що запропонованим законопроєктом одночасно до теми КРІ штучно приєднана тема «податкового розриву (tax gap)» (автору публікації особисто більш коректним вважається переклад – «прогалини у податках»), яка стосується вже теми Системи управління комплаєнс-ризиками (далі – СУР/УКР) в податкових органах.

Так, у Технічній записці МВФ 2022 року «Адміністрування доходів: Структура (Система) управління комплаєнс-ризиками для підвищення ефективності надходженння доходів» (IMFRevenue Administration: Compliance Risk Management Framework to Drive Revenue Performance. TNM/2022/005), в т.ч. в малюнку 2 цієї записки, зазначено, що для побудови зрілого процесу СУР/УКР потрібні п’ять ключових категорій вхідних даних (INPUTS):

• дані та управління даними;
• інформаційні технології для підтримки CRM/УКР;
• бізнес експерти та CRM/УКР-спеціалісти;
• ризик-практики та інструменти;
• податкові розриви (Прогалини у податках).

Україна в своїх спробах впровадити СУР взяла за основу підхід МВФ, що частково відображено в постанові КМУ від 25.07.2024 № 854 «Про реалізацію експериментального проекту щодо функціонування системи управління податковими ризиками (комплаєнс-ризиками) в Державній податковій службі». Вказана постанова КМУ передбачає прийняття Мінфіном та ДПС цілого ряду нормативно-правових актів, а в подальшому цілого ряду періодичних планів заходів та звітів про виконання таких планів.

Не має жодного пояснення чому термін «податковий розрив (tax gap)» із всіма подальшими відповідними положеннями щодо використання такого поняття не реалізується у відповідних НПА, які мають бути прийняті на виконання постанови КМУ від 25.07.2024 № 854 в рамках відповідного проекту щодо податкового комплаєнсу, в якому прямо має використовуватись таке поняття.

Законопроєкт та Пояснювальна записка до нього також не надають пояснення, чому в законопроєкті тоді не розглядаються інші чотири складові вхідних даних СУР/УКР.

Загалом це нагадує невдалу спробу законотворців «схрестити» КРІ і СУР («вужа та їжака»). І в цьому процесі прийняли участь 23 народних депутата ВРУ.

Про довіру до податкових органів у Законопроєкті № 12359

Дуже цікаво також буде спостерігати як Законом та Урядовим рішенням, тобто фактично примусово, можливо врегулювати питання проведення незалежного опитування платників податків щодо рівня довіри платників податків до податкових органів. Цікаво як на практиці для винесення відповідних кадрових рішень будуть використовуватись такі опитування.

Наприклад, цікавим в контексті оцінки довіри до органів ДПС, є презентована нещодавно Європейською Бізнес Асоціацією Інтегральною чергова щорічна оцінка Податкового індексу України 2024 року (оцінка здійснюється з 2011 року), яка, на жаль, погіршується третій рік поспіль за всіма основними компонентами такої оцінки: якість податкового законодавства; обтяжливість адміністрування податків; якість податкового обслуговування; фіскальний тиск).

Про менеджерські та податкові концепції (моделі) та змістовність законопроєктів

Також цей законопроєкт вчергове свідчить про примітивне магічне мислення та карго-культ притаманний значній кількості вітчизняних законотворців, коли якщо до якогось законопроєкту просто внести аналоги одного-двух раніше невідомих іншомовних термінів або їх абревіатур, які використовуються ЄС, МВФ, ОЕСР, Державним казначейством США, ООН і т.ін., на кшталт «tax compliance», «tax gap», BEPS, TP, CFC, CRS, DAC, ATAD, AML, FASTER, MiCA, BEFIT …, то це надасть якоїсь більшої ваги та практичної цінності такому законопроєкту. Вітчизняні законотворці вперто не хочуть розуміти, що фахівці (саме фахівці) тих самих ЄС, МВФ, ОЕСР, Державного казначейства США, ООН роками та, навіть, десятиліттями розробляють подібні нові податкові концепції (моделі).

До речі, ключові показники ефективності (Key Performance Indicators – КРІ) є однією із численних концепції (моделей) менеджменту (не податкових), яка до того ж частково вже застаріла поки її вже дев’ять років намагаються тільки но розпочати використовувати для органів ДПС та Держмитслужби України. Їй на заміну в останні роки фактично вже прийшла більш системна та ефективна концепція наступного покоління щодо постановки цілей та оцінювання результатів: Objectives and Key Results (скорочено OKR) – концепція роботи із цілями та ключовими результатами як інструмент в управлінні бізнес-процесами.

Пропоную законотворцям розробляти вже наступні законопроєкти по OKR для податківців та митників.

А є ще ціле «непахане поле» менеджерських концепції (моделей). Їх сотні. Але для потреб ефективного управління процесами у всіх органах влади нашої держави мені, як магістру міжнародного менеджменту, найбільше подобається концепція LEAN-виробництва (ощадливого виробництва). Чи не бажають наші парламентарії прийняти такі окремі закони для всіх органів, всіх гілок влади нашої держави?

Дуже бажано, щоб вже нарешті запрацював відтермінований Закон України від 24.08.023 № 3354-IX «Про правотворчу діяльність», який прийнято «з метою впорядкування правотворчої діяльності в Україні, посилення взаємодії між учасниками правотворчої діяльності у процесі підготовки нормативно-правових актів, а також контролю за їх реалізацією, забезпечення участі громадянського суспільства у правотворчій діяльності та якості законодавства України». Може тоді нарешті підвищиться ефективність діяльності (КРІ) ВРУ?

Сподівання, що нинішня чергова спроба вже окремим законом впровадити КРІ для податкових органів нарешті стане результативною, а її запровадження не потребуватиме років, є незначними. На жаль.

Хоча сам інструмент KPI (чи вже OKR) є корисним для регулювання бізнес-процесів (процесів адміністрування) за умови його реального та системного використання із регулярним та об’єктивним винесенням відповідних кадрових рішень щодо будь-якої посадової особи без виключення.

Опубліковано в “Юридичній практиці“.