ЗАГАЛЬНІ ВІДОМОСТІ

Метою цієї публікації є ознайомлення всіх зацікавлених у системному та послідовному розвитку податкового комплаєнсу в нашій країні з основними положеннями Технічної записки МВФ «Податкове адміністрування: основна аналітика для управління комплаєнс-ризиками» авторства Дж. Аслетта, Г. Гонсалеса, С. Ґамільтона, М. Печо, яка була оприлюднена 26.02.2024 (Technical Guidance Note IMF Tax Administration: Essential Analytics for Compliance Risk Management, TNM/2024/001, February 26, 2024) (далі – МВФ та Технічна записка відповідно).

Зазначене є актуальним, враховуючи погодження Кабміном реалізації протягом двох років Експериментального проєкту щодо функціонування системи управління податковими ризиками (комплаєнс-ризиками) в ДПС та затвердження відповідного Порядку реалізації такого проєкту (див. постанову КМУ від 25.07.2024 № 854) (далі – Експериментальний проєкт, Порядок № 854 та СУПР ДПС відповідно). Порядок № 854 значною мірою побудований на рекомендаціях МВФ 2022 року, які в свою чергу використовують рекомендації ОЕСР ще 2004 року, а саме:

• Технічну записку МВФ 2022 року «Адміністрування доходів:Структура управління комплаєнс-ризиками для підвищення ефективності надходження доходів» (IMF. 2022. «Revenue Administration: Compliance Risk Management Framework to Drive Revenue Performance». TNM/2022/005);
• Практичне керівництво ОЕСР 2004 року «Управління комплаєнс-ризиками, управління та розвиток комплаєнсу (дотримання)». Форум підгрупи з дотримання податкового законодавства, Париж. (OECD Guidance Note. 2004. «Compliance Risk Management, Managing and Improving Compliance»).

Додатково: Пропонуємо увазі інші публікації автора з тематики податкового комплаєнсу:

• «Податковий комплаєнс та основні елементи управління комплаєнс-ризиками: бачення ОЕСР та МВФ» від 03.06.2024;
• «Проблеми впровадження системи управління податковими ризиками у податкових органах» від 26.04.2024.

На жаль, минуло вже майже дев’ять місяців з початку реалізації Експериментального проєкту, але відомості про відповідний пакет розпорядчих документів, розроблених ДПС та схвалених Мінфіном, необхідних для реалізації Експериментального проєкту та повноцінного впровадження СУПР ДПС, досі не оприлюднено.

Нагадаю, що урядовим рішенням на розробку та схвалення відповідного пакету документів було надано два місяці. Минуло майже дев’ять місяців. Залишилося лише 15 місяців на завершення експерименту.

У Порядку № 854, на думку автора цієї публікації, не приділено достатньої уваги важливості саме аналітичної складової (аналітичного функціоналу) запроваджуваної СУПР ДПС. Технічна записка МВФ частково надає відповіді на такі питання:

• Що розуміється під аналітикою і для чого вона використовується у податковому адмініструванні?
• Як аналітика підтримує процеси управління комплаєнс-ризиками (далі – УКР)?
• Чому статистика та наука про дані мають важливе значення для сучасної аналітики?
• Які дані, технології та інструменти зазвичай використовуються для підтримки аналітичних можливостей у сфері УКР?
• Які аналітичні функції, дані та знання необхідні для успішного функціонування УКР?

Ознайомлення з відповідями на вказані питання, які підготовлені фахівцями МВФ із врахуванням узагальненого та систематизованого найкращого світового досвіду, накопиченого податковими адміністраціями різних держав протягом останніх двох десятиліть, може бути корисним також для платників податків, які так чи інакше залучені до Експериментального проєкту та функціонування СУПР ДПС. Більше того, ознайомлення з основними положеннями Технічної записки МВФ може бути корисним для платників податків для використання при проєктуванні та запровадженні власних організаційних практик та інструментів податкового комплаєнсу, власної системи УКР.

Враховуючи обмежений обсяг публікації, зупинюся лише не кількох моментах Технічної записки МВФ. Більш зацікавлені можуть окремо звернутися безпосередньо до її повного тексту.

ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ УКР

На думку МВФ, ресурси та аналітичні можливості УКР для податкових адміністрацій мають визначатися за такими основними принципами УКР:

• Починати з основ. В основі практики УКР лежать чотири компоненти дотримання податкових норм (податкового комплаєнсу): реєстрація, подання декларацій (звітування), подання даних та сплата податків. При використанні аналітики компонент подання даних рекомендується докладно розглядати лише після глибокого розуміння компонентів реєстрації, подання декларацій (звітів) та сплати податків.

  Тобто податковому органу слід звертатися до платників податків із запитами про надання додаткових відомостей тільки після повного аналітичного опрацювання всієї наявної у нього інформації про такого платника податків, зокрема отриманої від інших органів державної влади та з усіх доступних баз даних тощо.

• Наголошувати на добровільному дотриманні податкових норм. Мета УКР — максимально підвищити добровільне дотримання платниками податків законодавства (добровільний податковий комплаєнс) за найменших витрат. Втручання податкової адміністрації в будь-якій формі потребує ресурсів, тому здатність впливати на макрорівні на поведінку платників податків щодо кожного з чотирьох компонентів податкового комплаєнсу без необхідності значних витрат має вкрай важливе значення.

  На жаль, вітчизняні податківці поки що у значній кількості випадків демонструють фіскально-каральний підхід, коли здійснюється примус платників податків до т. зв. «комплаєнсу» через надмірну кількість різноманітних перевірок, санкції, постійне надсилання запитів на надання додаткових відомостей та документації, передачу матеріалів до правоохоронних органів тощо.

• Розрізняти категорії платників податків та проблем, оскільки характер і ступінь дотримання норм можуть відрізнятися залежно від сегмента, галузі та існуючих проблем. Недиференційований підхід до аналізу комплаєнс-ризиків та комплаєнс-планування рідко буває доцільним.

  Станом на сьогодні платникам податків та експертному середовищу невідомо, якими є підходи ДПС до аналізу податкових комплаєнс-ризиків у межах СУПР ДПС. Майже після дев’яти місяців від початку експерименту про згаданий вище пакет розпорядчих документів ДПС, схвалених Мінфіном, інформація у відкритому доступі відсутня. Ця непрозорість і відсутність належної комунікації про хід та стан запровадження СУПР ДПС вже свідчать не на користь податківців. Так званий «Клуб білого бізнесу» точно не є прикладом належної диференціації категорій платників податків та проблем податкового некомплаєнсу.

• Інтегрувати застосування адміністративних інструментів.Комплаєнс-кампанії, стратегії та плани повинні враховувати весь спектр потенційно доступних ресурсів для проведення комплексних інтервенцій, які разом забезпечуватимуть максимальний вплив (наприклад, поєднання зіставлення даних, висвітлення у ЗМІ, надання послуг, проведення перевірок та передачі справ до суду).

• Приділяти пріоритетну увагу зміні поточної поведінки платників податків. При підході до УКР, що базується на реагуванні, зусилля традиційно концентруються на відборі кандидатів для проведення перевірок на основі аналізу рішень, які приймалися платниками податків у минулому (відображених у податкових деклараціях та інших даних). Незважаючи на важливість ретроспективного підходу, вплив на рішення, що приймаються в реальному часі, часто може дозволити податковим адміністраціям досягти значніших результатів у забезпеченні податкового комплаєнсу з боку платників податків.

  На жаль, вітчизняні податкові органи досі зосереджені переважно на ретроспективному підході. Масове призупинення податкових накладних з ПДВ у міжнародно визнаному розумінні податкового комплаєнсу не є впливом на рішення платника податків, що приймаються в реальному часі; масові фактичні перевірки – також.

• Застосовувати підхід, орієнтований на отримання нових даних. МВФ зазначає, що відразу після складання даних вони стають відображенням минулого. Тому при здійсненні УКР, особливо в юрисдикціях, які мають труднощі з управлінням даними, податковим адміністраціям слід значною мірою спиратися на інформацію, яку подають експерти, аналітики, партнерські відомства, інформатори та інші ресурси на місцях.

  Останніми роками ДПС розширює свої інформаційні мережі та збільшує обсяги обміну інформацією з іншими різними сторонами. Платникам податків потрібно звернути особливу увагу на цю тенденцію.

ПРО РОЗУМІННЯ ПОТЕНЦІАЛУ СТАТИСТИКИ ТА НАУКИ ПРО ДАНІ

З урахуванням вищенаведених принципів, вивчення аналітичних можливостей для УКР потребує також розуміння потенціалу статистики та науки про дані. Ці дві сфери є невід’ємною частиною всіх аспектів сучасної аналітики, особливо тих, які є прогнозними і використовуються все частіше. Незважаючи на те, що доступні сьогодні інструменти скорочують потребу в розумінні математичних методів, на яких вони засновані, загальне розуміння базової корисності цих двох сфер є необхідним.

Зокрема Технічна записка оперує такими концепціями статистики та науки про дані (data science):

• Описова статистика (Descriptive statistics) – описує або узагальнює характеристики та розподіл наборів даних, використовуючи такі поняття, як середнє значення, медіана, мода, діапазон, перекіс та дисперсія.
• Індуктивна статистика (Inferential statistics) – застосовує вищу математику для створення чітких структурованих моделей, які дозволяють вивчати дані вибірки, перевіряти гіпотези і робити висновки про більшу генеральну сукупність.
• Прогнозна аналітика (Predictive analytics) – спирається на статистику та алгоритми машинного навчання для аналізу значних обсягів даних і прогнозування можливих майбутніх результатів.
• Прескриптивна (наказова) аналітика (Prescriptive analytics) – доповнює висновки прогнозної аналітики за рахунок аналізу результатів попередніх дій та рекомендацій щодо подальших оптимальних дій (відповідає на питання: «Що робити далі?»).

Ресурси УКР, до яких застосовуються ці концепції, можуть включати широкий набір даних, технологій та інструментів.

На жаль, у фіскальних органах державної влади України дата-аналітики та фахівці з data science фактично відсутні, як і зі статистики. І це відразу ставить під велике питання ефективність розробки, запровадження, майбутнього функціонування та удосконалення СУПР ДПС. Відсутність таких фахівців є проблемою, яка потребує вирішення.

СТРУКТУРА ОРІЄНТОВНОЇ «ДОРОЖНЬОЇ КАРТИ» (ПЛАНУ ДІЙ) З ПІДТРИМКИ ДІЯЛЬНОСТІ ПОДАТКОВОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В СФЕРІ УКР, ВКЛЮЧАЮЧИ ДАНІ, ТЕХНОЛОГІЇ ТА ІНСТРУМЕНТИ

Загальні дії по розробці системи УКР:

• розробка програми щодо запровадження УКР;
• розробка вимог до плану дій;
• визначення основних аналітичних методів, що використовуються при УКР;
• централізація інформаційних активів;
• визначення основних методів управління даними;
• визначення програмного забезпечення для здійснення статистичного аналізу;
• розробка форм статистики та розширеної аналітики;
• створення платформи для баз даних звітності (звітів у системі УКР);
• оновлення каталогу звітності;
• підтримання каталогу звітності;
• управління версіями каталогу звітності;
• створення платформи бізнес-аналітики;
• створення комплексних інформаційних панелей;
• розробка інтерактивної візуалізації моделі диференціації ризиків (МДР).

Дії, пов’язані з логікою відбору платників податків та здійсненням комплексного огляду:

• внутрішніх даних;
• зовнішніх даних;
• дисперсії цільових показників;
• показників платників податків.

Дії щодо аналізу ризиків, які здійснюються «вручну»:

• оформлення результатів аналізу ризиків;
• формування профілів ризиків.

Завершальні дії:

• аналітична процедура відбору платників податків;
• вимірювання ефективності відбору платників.

Інші супутні дії, що дозволяють реалізувати систему УКР:

• визначення/отримання необхідних спеціалізованих технологій, їх запровадження в експлуатацію;
• визначення/отримання нових даних, які необхідно отримувати від третіх сторін, їх використання;
• визначення із платформою великих даних (big data), її отримання та запровадження;
• визначення із платформою графової бази даних, її отримання та запровадження;
• розробка форм візуального аналізу даних системи УКР у вигляді графів, їх запровадження;
• визначення із платформою сховища даних, її отримання та запровадження.

ЗАКЛЮЧЕННЯ

Загальний огляд ключових вказівок МВФ та ОЕСР щодо запровадження податковими адміністраціями комплаєнсу, які згадано в цій публікації, дозволяє стверджувати, що протягом 15 місяців, що залишилися до завершення експерименту, який ДПС здійснює під наглядом Мінфіну відповідно до постанови КМУ від 25.07.2024 № 854, належна імплементація СУПР ДПС неможлива:

• ні по виконанню всіх рекомендованих МВФ етапів плану дій із підтримки діяльності в сфері УКР;
• ні по розробці, отриманню та практичному запровадженню як даних, так і необхідних спеціальних технологій, графічних, аналітичних та інших ІТ-інструментів;
• ні по відсутності належним чином підготовлених фахівців, які можуть забезпечити ефективне функціонування системи, зокрема фахівців із науки про дані, дата-аналітиків, статистиків тощо.

Тим, хто не погоджується з таким висновком, для початку нагадаю про тривалість процедур забезпечення фінансування та повного циклу тендерних процедур для державних органів влади. Не можна оминути тривалість закупівлі ДПС різноманітних послуг для забезпечення здійснення окремих етапів запровадження СУПР ДПС, а також закупівлі спеціальних, згаданих вище, інформаційних технологій та інструментів.

Отже, скоріше за все, термін реалізації проєкту із запровадження СУПР ДПС до завершення наступних 15 місяців буде продовжено. У протилежному випадку, із високою ймовірністю, система не буде функціонувати на належному рівні, не забезпечить ефективне управління податковими комплаєнс-ризиками, а буде лише черговою формальною PR-«галочкою» щодо цифровізації діяльності органів ДПС.