Опис ситуації

07.03.2023 р. у Верховній Раді України було зареєстровано проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обмеження участі в управлінні державою осіб, пов’язаних з політичними партіями, діяльність яких заборонена відповідно до закону» (реєстр. № 9081-1). Текст подано як альтернативний до законопроєкту реєстр. № 9081, проте його пропозиції суперечать практиці Європейського суду з прав людини, зокрема сформованої в справах проти України.

Як визначається у пояснювальній записці до законопроєкту, Закон визначає правові та організаційні засади участі осіб, пов’язаних з політичними партіями, діяльність яких заборонена відповідно до закону, у виборчому процесі щодо обмеження права бути обраним, а також права обіймати ключові посади в органах державної влади. Громадяни України, пов’язані з партіями, діяльність яких заборонена судом з метою протидії їх діяльності на підтримку вторгнення російської федерації в Україну, виправдання злочинів російської федерації проти народу України, спотворення ідеологічних та історичних аспектів протистояння України та російської Федерації, анексії території України та інших дій, які мають на меті знищення України як незалежної європейської держави, мають бути в конституційний спосіб обмежені у праві брати участь в управлінні державою.

Практика ЄСПЛ

17.10.2019 р. Європейський суд з прав людини виніс рішення по справі «Полях та інші проти України» (№ 58812/15), у якому заявлялось про порушення Україною статті 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод у контексті застосування обмежувальних заходів до державних службовців та статті 13 Конвенції щодо відсутності ефективних засобів правового захисту. ЄСПЛ визначив, що порушення статті 8 Конвенції мало місце, враховуючи такі аргументи:

– поєднання застосованих до заявників заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої винагороди. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби, у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (п. 209, п. 277);

– необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації (п. 296);

– Суд не переконаний, що законодавчий механізм був достатньо вузько розробленим для вирішення «нагальної суспільної потреби», яку мав би переслідувати Закон «Про очищення влади». У зв’язку з цим слід зазначити, що законодавчий механізм був набагато ширшим та універсальнішим (п. 298);

– нагальний характер застосованих відповідно до Закону «Про очищення влади» заходів нівелюється тим, що вони були застосовані до заявників не умовно або тимчасово, а на десять років. Навіть припустивши, що певні кадрові зміни були невідкладним питанням, ніщо не свідчило, що ситуація залишалася б такою нестабільною упродовж відповідного періоду, що перешкоджала би детальному аналізу особистої ролі кожної посадової особи та на підставі цього аналізу поетапній відмові від таких невідкладних заходів на пізніших етапах (п. 307).

Аналіз змісту законопроєкту

Законопроєкт пропонує запровадити суттєві обмеження для осіб, які «на момент початку тимчасової окупації російською федерацією окремих територій України та до моменту повного відновлення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями, була (є), незалежно від строку дії відповідного мандату (мандатів), народним депутатом України, депутатом місцевої ради або сільським, селищним, міським головою, обраним від партії, діяльність якої заборонена, та/або входила (входить) до складу депутатської фракції, сформованої партією, діяльність якої заборонена». Визначена категорія не передбачає чітких критеріїв та правової визначеності щодо осіб, які можуть потрапити під таку заборону. Враховуючи періодичність прийняття актів про заборону діяльності окремих депутатських фракцій чи політичних партій, персональна сфера регулювання цього законопроєкту може бути розширена.

Запропонований механізм застосування обмежень є широким та універсальним, не передбачає індивідуального підходу до оцінки необхідності та доцільності застосування заходів по відношенню до конкретних осіб. Замість запровадження додаткових критеріїв, що можуть бути застосовані при оцінці кандидатів на державні посади, такі як Президент України, народний депутат України, депутат, сільський, селищний, міський голова, посади державної служби категорії «А», законопроєкт пропонує загальну заборону допуску їх до виборів. 

Пропозиція щодо «затвердження та опублікування Центральною виборчою комісією переліку осіб, які на момент початку тимчасової окупації російською федерацією окремих територій України та до моменту повного відновлення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями, були (є), незалежно від строку дії відповідного мандату (мандатів), народними депутатами України, депутатами місцевих рад або сільськими, селищними, міськими головами, обраним від партії, діяльність якої заборонена, та/або входили (входять) до складу депутатської фракції, сформованої партією, діяльність якої заборонена» ймовірно може бути оцінена як посягання на приватне життя вказаної категорії осіб та спричинити серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими, їхньої соціальної і професійної репутації, доступу до професії.

Термін дії запропонованого закону передбачається «протягом 10 років з моменту припинення або скасування воєнного стану в Україні, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні». Подібне рішення має бути обґрунтованим з врахуванням нагальної суспільної потреби та виправданості застосованих термінів. При тому, що запропоновані зміни не передбачають механізму оскарження рішень для цієї категорії осіб. Існування права на розгляд справи у порядку адміністративного судочинства не впливає на факт включення особи до списку Центральної виборчої комісії та поширення такої інформації у публічному доступі. Достатньо факту зайняття посади станом на 19.02.2014 р.

З огляду на це, законопроєкт № 9081-1 створює потенційні ризики для забезпечення гарантій статті 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод у частині виконання особами функцій публічних службовців, та потребує перегляду.